김 기 원 한국광고주협회 기획조사 부장
1. 서 언
방송광고는 시청자들이 손쉽게 미디어에 접근토록 하고 유용한 구매정보를 제공한다. 또한 방송미디어 산업의 발전에 기여하고 나아가 국가경제에 기여한다. 그러나 정부의 각종 규제로 인해 방송광고는 그 제도나 산업적인 측면에서 볼 때 아직도 후진성을 면하지 못하고 있는 실정이다.
방송광고선진화를 위해서 걸림돌이 되는 규제부문은 크게 3가지이다.
첫째, 방송광고의 사전심의이다. 광고계의 오랜 노력 끝에 99년 방송법 개정시 사전심의가 방송위원회에서 민간기구로 이관되기는 하였지만 여전히 법적인 사전심의 틀을 그대로 유지하고 있어 논란이 되고 있다.
두 번째, 방송광고요금 및 판매제도에 관한 문제이다. 방송광고요금 제도는 현재 한국방송광고공사가 독점적 판매권한을 갖고 판매방식 및 요금을 결정, 거래가 이루어지고 있다. 방송광고에 대한 왜곡된 시장을 형성하는 등 여러 가지 문제점을 야기하고 있어 조속한 개선이 이루어져야 할 것이다.
세 번째, 방송 광고량 규제이다. 현재 방송광고는 형식, 회수, 시간, 수량 등 다양한 규제를 받고 있고, 중간광고도 스포츠, 문화행사중계를 제외하고는 실질적으로 금지되고 있어 이 또한 여러 가지 문제점을 야기하고 있다.
여기에서는 방송광고산업의 선진화를 위해서 우선적으로 해결해야할 과제로서 바로 이 부문 즉, 방송광고 총량규제제도에 대해 그 의미 및 도입방안에 대해 검토하고자 한다.
2. 방송광고총량규제제도의 의미
'방송광고 총량 규제제도'의 의미는 무엇인가.
방송광고총량규제제도란 방송광고의 허용시간에 대해서 그 총량만 법으로 규제하는 방식을 말한다. 현재와 같이 프로그램광고시간, SB광고(토막광고, 자막광고)의 시간 및 횟수에 대한 별도의 규제가 불필요하고 프로그램 중간에 광고도 허용된다. 즉, 일정 기간 동안 총 방송광고 허용량 범위 내에서 각 방송사들이 시장 자율기능에 의해 광고 유형, 시간, 횟수, 길이 등을 자율적으로 정하는 방식이 방송광고총량규제 제도이다.
총량 규제제도의 유형으로는 시간당 총량 규제, 일일 총량 규제, 주간총량규제 방식 등 이 있다. 시간 총량규제는 시간단위로 일정 광고량만을 허용하는 규제방식이며, 이를테면 '방송광고는 시간당 10분을 초과할 수 없다'라는 식이다. 일일 총량 규제는 1일 방송 시간 중 일정 광고량만을 허용하는 규제방식이다. 예를 들면 방송광고는 1일 방송 시간의 20%를 초과할 수 없다라는 식이다. 주간 총량 규제 1주일간의 방송 시간 중 일정 광고량만을 허용하는 규제방식이다.
3. 현방송광고량 규제현황
우선 현 방송광고량 규제현황을 보면 프로그램 광고에 10/100, 매시간 2회 이내 회당 90초, 자막광고 매시간 6회 이내 회당 10초 이내이다(【표1】참고). 또 이를 TV방송광고의 총 허용량과 비교하면 프로그램광고, 토막광고, 자막광고 등을 포함해 모든 방송시간의 16.7%가 광고시간으로 가능하다(【표2】참고). 그러나 현재의 규제방식으로는 현실적으로 약 14% 내외정도의 광고만 집행되고 있는 실정이다. 적어도 토막광고나 자막광고는 모든 허용된 광고시간을 쓸 수가 없기 때문이다. 만약 모든 광고시간을 사용하려 하면 30분단위 이하의 프로그램을 만들어야하는데 현실적으로 가능하지가 않다. 예를 들면 토막광고의 경우 매시간 2회를 채워가면서 광고하기란 거의 불가능하다.
【표1】 방송법 시행령상의 방송광고 허용 기준
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프로그램 광고 |
광고순서 |
프로그램 중간광고 금지 |
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허용시간 |
방송 프로그램 순서의 10/100 이내 |
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토 막 광 고 |
허용회수 |
매 시간 2회 이내 |
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허용시간 |
회당 90초 |
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CM수량 |
회당 4건 이내(20초×3건+30초×1건 가능) |
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자 막 광 고 |
허용회수 |
매 시간 6회 이내 |
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허용시간 |
회당 10초 이내(화면 크기의 1/4 이내) |
【표2】 국내방송광고허용량
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구 분 |
방송시간 |
방송광고 허용량 |
허용량 |
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방송순서 |
토막광고 |
자막광고 |
계 |
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허용 |
평일 14시간 |
방송순서 시간,
광고주의 광고 시간, |
1시간당 2회 |
1시간당 6회 |
- |
- |
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1일 |
924분 |
92.4분 |
46분 |
15.4분 |
154분 |
16.7% |
자료 : KOBACO 제공
4. 현방송광고량 규제의 문제점
(1) 국가적 차원의 문제점
현재의 방송 광고량 규제 제도의 문제점은 다음과 같다.
우선, 국가 경제 낭비를 초래한다. 현행 방송광고 제도하에서는 광고주들이 합리적이고 과학적인 광고전략 수립이 불가능해 과도한 광고집행이 불가피하다. 이러한 광고집행은 결국 중소기업 광고기회 축소, 기업의 경영 등에 영향을 미치게 된다. 결국 현행 방송광고 제도는 광고의 효율성을 저해하여 결과적으로 국가 경제의 낭비를 초래하고 된다.
둘째, 국가 통상 마찰 가능성이다. 현행 방송광고 제도는 국제적 기준 및 관례와 배치되는 것들이 많아 향후 국가적 차원에서의 통상 마찰로 비화될 우려가 있다.
셋째, 국민(시청자)적 차원의 문제점이다. 현 규제제도는 결국 시청자의 다양한 시청 권리를 박탈하는 꼴이다. 방송사들은 현행 광고량 규제 허용 범위 내에서 최대한의 광고 수익을 올리기 위해 방송 프로그램을 편성하고 있다. 이는 결국 프로그램 구성 및 편집의 왜곡으로 시청자 입장에서는 대형 또는 완성도 높은 프로그램을 보지 못하게 되는 결과를 가져온다. 시청자들의 다양한 프로그램 선택의 권리를 박탈하고, 시청자들에게 불편을 초래하게 되어 시청자 중심의 프로그램 편성이 안되고 시청자 불이익으로 나타나게 되는 것이다.
(2) 방송산업 차원의 문제점
방송산업 차원의 문제점은 다음과 같다.
첫째, 방송사는 광고수입을 위한 방송시간을 편성하게 된다. 현행 광고량 규제는 중간광고를 허용하지 않고, 토막광고를 매 시간 2회 이내로 규정함으로써 60분 이상의 장기 프로그램 방송시 해당 시간 내 광고방송이 불가능하도록 되어 있다. 따라서 방송사들은 현행 광고량 규제 허용 범위 내에서 최대한의 광고 수익을 올리기 위해 변칙적인 방송 프로그램을 편성하게 되는 것이다.
둘째, 프로그램 편성에서의 문제이다. 현 제도하에서는 기획특집, 영화, 행사 중계, 재해 방송 등의 대형 프로그램 편성이 사실상 불가능하게 된다. 또한 부득이 대형 프로그램을 편성해야 할 경우 프로그램을 1부, 2부 형식으로 분리하는 경우가 빈번한 실정이다. 즉, 방송 편성의 탄력성을 상실함으로써 각 방송사별 편성의 특색이 없고, 획일적일 수밖에 없게되는 문제점이 있는 것이다.
셋째, 프로그램 수출의 문제이다. 우리 나라 방송 프로그램은 동남아 등 해외에서 매우 인기가 있다. 그러나 프로그램 중간에 광고가 허용이 안되면서 프로그램의 해외 수출에 심한 어려움이 나타나고 있다. 외국의 경우 프로그램 중간광고가 일반화되어 있기 때문에 모든 프로그램에 중간CM를 삽입해야 하는데, 한국의 프로그램은 CM을 넣기가 애매하다는 것이다.
방송 프로그램의 수출은 단순한 외화 획득 차원을 떠난 국내 문화의 해외 전파라는 중요한 역할을 수행하고 있다. 따라서 방송 프로그램 편성의 국제화를 통해 국내 프로그램의 해외 시장 진출을 적극 모색할 필요가 있고 방송프로그램도 이에 맞는 형식을 갖출 필요가 있다.
(3) 광고산업 차원의 문제점
광고산업 차원의 문제점은 사실 가장 심각한 부분이다. 광고산업 측면의 문제점은 우선 효율적 광고집행이 불가능하다. 현행 방송광고 제도하에서는 방송광고시간의 집중화로 프로그램과 프로그램 사이의 블록광고 형태를 띠게 되어 시청자가 광고에 대한 짜증과 광고기피 현상이 발생되고, 따라서 효율적인 광고 집행이 불가능하다.
둘째는 시장 기능의 왜곡이다. 방송광고가 시장 기능에 의존하기보다는 법제도적 기능에 의존함으로써 방송 및 광고산업의 발전을 기대하기가 어렵계 된다는 점이다.
마지막으로 현행 제도는 한편으로 광고기회를 축소시키고 있다는 점이다. 이는 다양한 광고주들에게 다양한 광고기회를 제공하지 못하는 결과를 낳게 된다.
5. 외국의 광고량 규제
80년대 중반 이후 텔레커뮤니케이션의 혁명적 발전과 케이블 TV, 위성방송의 발전 등으로 다 매체·다 채널 방송이 현실화됨으로써 기존의 방송 공익성 근거들이 이론적인 도전을 받기 시작하였다. 그 결과 대부분의 EC 국가들도 순수 공공 서비스 방송을 포기하고 광고를 도입하는 등 재원을 다각화하거나 상업방송을 허용하여 이원적 방송 체제를 형성해나가게 되었다.
그러한 과정에서 방송산업은 규제(regulation)에서 탈 규제(deregulation)로 정책 변화가 이루어지게 되었다. 광고정책도 규제를 완화하게 되었고 따라서 광고량에 대한 규제도 탈규제 정책을 지향하게 되었다. 현재 주요 국가의 광고량 규제 현황을 살펴보면 다음과 같다
(1) 미국
- 미국은 FCC의 광고규제 완화 정책에 따라 84년 이후 광고량 규제조항을 삭제함(규제조항 삭제 전까지 TV는 시간 당 16분, 라디오는 시간 당 15분을 초과할 수 없도록 되어 있었음).
- 방송 광고량 규제조항 삭제 이후 총 광고량이 주간 단위 약 25%에서 20%로 오히려 축소된 사례가 있음.
(2) 영국
- 영국의 광고량 규제에 관한 ITC규정은 1일 총량제 방식임.
- 1일 총광고량은 1시간당 7분에 1일 총 방송시간을 곱해서 계산한 양임(가령 1일 방송시간이 12시간일 경우 12시간×7분= 84분).
- 그러나 프라임 타임대는 사전 승인없이 시간당 7분 30초를 넘지 못하도록 하고 있으며, 또 시간별 광고 편중을 막기 위해 어느 1시간 동안의 광고량이 12분을 초과하지 못한다는 최대 광고 시간량 제한 제도를 두고 있음.
(3) 독일
- 독일 바덴 뷔르템베르크주의 미디어법(1985년도)에 의하면 민영방송의 경우 광고가 허용되나 광고는 1일 방송시간의 20%를 초과할 수 없도록 되어 있음.
(4) 프랑스
- 방송 광고량은 매일 평균 시간당 9분을 초과할 수 없도록 되어 있음. 또 1시간 내에 12분을 초과할 수 없도록 하는 최대 허용량 제한 제도를 두고 있음.
(5) 캐나다
- TV방송광고의 경우 시간당 12분을 초과할 수 없도록 규정됨.
(6) 일본
- 정부 규제는 없으며 방송사간 자율협약에 의해 주간 방송시간 기준으로 18%를 초과하지 않고 있음.
【표3】 주요 국가의 방송광고 허용량
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구 분 |
한 국 |
일 본 |
미 국 |
영국 |
서독 |
프랑스 |
이탈리아 |
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방송광고 |
600초 |
650초 |
570-960초 |
100-720초 |
100-720초 |
720초 |
360-720초 |
|
시간당 |
16.7% |
18% |
15-27% |
12-15% |
2.8-20% |
20% |
10-20% |
|
비 고 |
프로그램 |
프로그램 |
-자율규제 |
프로그램 중간광고 허용, |
블록광고 중간광고 |
블록광고 중간광고 허용 |
블록광고 중간광고 허용 |
자료 : KOBACO 제공
【표4】 주요 국가의 TV 방송광고 유형
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국가명 |
TV 방송 제도 |
광 고 현 황 |
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영 국 |
공영방송(BBC, CH4) 민영방송(ITV) |
- 시청료 징수, 광고 불허 - 광고 허용, 광고시간은 ITC에서 관장 (TV시간당 최대 7분, 라디오 9분) - 방송사 수익에 따라 방송세 차등 징수 (세율:11%, 7%, 2% 등) |
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서 독 |
공영방송(ZDF, ARD) 민영방송 |
- 수신료 징수, 광고방송(광고수익이 전체의 30% 정도임) - 공영방송의 광고는 자체 자회사에서 판매함. - 공영방송은 블록광고만 허용(1일 최대 20분) - 민영방송은 최대방송시간의 20%까지 광고 가능 |
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프랑스 |
공영방송(F2, F3) 민영방송 (FT1, Canal+, M6) |
- 공영은 블록광고만 허용(시간당 최대 12분) - 프랑스 CSA(시청각최고위원회)에서 광고정책 결정 및 규제 |
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이탈리아 |
공영방송(RAI1, 2, 3) 민영방송(Canale 5, Italia 1, Rete 4) |
- RAI는 블록광고만 가능(시간당 최대 12분) - 민영방송 광고수입으로 운영(시간당 18분) |
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스위스 |
공영방송 (DRS, TSR, TSI) |
- 수신료 징수, 광고방송(TV는 1일 최대 28분, 라디오는 광고방송 금지) |
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네델란드 |
공영방송(NED1, 2, 3)
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- 수신료와 광고수입으로 운영 - 광고시간 (1일 방송시간의 6.5%) |
6. 총량제 도입의 당위성과 기대효과
(1) 총량 규제제도 도입의 당위성－방송광고총량규제제도는 왜 도입해야 되나
첫째, 선진환경에 알맞는 제도이다. 총량 규제제도는 케이블 TV, 위성 방송 등 다채널, 다매체 시대의 새로운 방송환경에 적합한 제도이다. 또한 총량 규제제도는 세계 대부분의 국가에서 도입해 시행하고 있는 제도로 국제적 관례에도 매우 적합한 제도이다.
방송광고의 운영은 시장의 자율성에 기초해야 하며, 총량 규제제도는 이러한 시장의 자율성을 가장 잘 살려낼 수 있는 제도이다. 방송광고 시장은 경기 활성화 여부에 따라 매우 신축성 있게 확대, 축소되는 성격을 지닌다. 따라서 방송광고의 탄력적인 시장기능을 빨리 회복하고 수급 해소를 원활히 하기 위해서는 총량 규제의 도입이 필요하다.
기업, 방송, 시청자 모두에게 유익한 효율적인 방송광고제도의 운영이 필요하다. 총량 규제는 기업의 광고 효과를 증대시키는 기능을 한다. 방송사는 총량 규제를 통해 광고료를 인상하지 않고도 수입 증대 효과를 가져옴으로써 경영의 능률화 및 편성의 탄력성과 프로그램 제작의 질적 향상을 도모할 수 있다.
시청자는 총량 규제를 통해 획일적인 방송 프로그램 편성에서 벗어나 보다 많은 질 좋은 프로그램의 시청 기회를 부여받을 수 있다.
(2) 총량 규제제도 도입의 기대효과
방송산업 측면에서 볼 때 우선은 프로그램 제작의 질적 향상 도모이다. 방송사는 프로그램 편성의 탄력성을 확보하여 대형 프로그램의 편성 및 각 방송국별 특색 있는 편성이 가능하다. 작가나 PD들도 중간광고로 인한 프로그램단절을 만회하기 위해 짜임새 있는 프로그램 구성을 위해 노력하게 될 것이고, 따라서 프로그램의 질은 좋아질 것이 틀림없다.
또한 방송사는 광고 요금을 인상시키지 않고도 수입을 증대시킬 수 있다. 총량제가 도입되면 실제 광고방송이 14%대에서 16.7%까지 가능하게 된다. 약 20%의 광고량이 늘어나고 재원은 약 10%내외 증가될 수 있다.
광고산업 측면에서 볼 때 총량 광고규제 제도의 도입시 광고의 효율성을 증대시킬 수가 있어 국가자원낭비를 예방하는 효과가 있다. 총량광고규제는 시간대별 광고의 수급 조절도 가능한 제도이다.
시청자 측면에서 보면 대형 프로그램의 편성과 각 방송국별 특색 있는 프로그램 편성이 가능하게 되고 결국 채널간 편성 중복현상 감소의 효과를 가져올 수 있다. 이는 결국 시청자들에게 질 좋은 프로그램을 제공하는 효과를 가져올 수 있다.
7. 바람직한 총량규제제도안
(1) 총량 규제제도 도입시 검토사항
총량규제제도의 검토사항으로는 다음과 같은 것들이 있다.
첫째, 광고 간격의 조정 문제이다. 총량 규제제도를 도입할 경우 프로그램 중간에 허용되는 광고 간격이 어느 정도가 바람직한가 하는 문제이다.
둘째는 1회 광고허용량이다. 이는 1회에 가능한 광고시간 및 횟수 등은 얼마로 할 것인가 도는 이 자체를 규정할 필요가 있는가 하는 문제이다.
셋째는 프로그램별 허용량이다. 프로그램별 광고로 인한 시청 흐름의 단절을 고려해야 할 필요가 있는가의 검토이다. (예, 도입 초기에 드라마는 예외로 한다든가)
넷째는 시간대별 허용량이다. 어린이 시간대나 프라임 타임대에 최대 허용양을 달리 할 것인가 하는 문제이다.
(2) 바람직한 총량규제제도안
총량제를 도입하게 되면 여러 가지 문제가 나올 수 있기 때문에 많은 연구와 검토가 필요하다.
도입에 따른 부작용을 극소화하기 위해서는 방송사, 광고업계, 시청자 모두에게 이익이 되는 윈-윈(win-win)전략이 필요하다. 이를 위해서는 완전한 총량규제 제도보다는 절충적이고 단계적인 도입 방안을 검토 할 수도 있을 것이다. 즉, 초기에는 시간 총량제를 도입하고, 다음 단계에서 일일 총량제, 주간 총량제로 발전시켜 가며, 최종적으로는 광고량 규제를 완전 철폐하고 방송사 자율에 맡기는 방식의 제도 도입을 검토해 볼 필요가 있다.
또 초기 총량 규제제도 도입 시 프라임 타임 한도 규정, 어린이 시간 통제, 중간광고 횟수 제한 등의 절충적인 방안도 고려할 수 있다.
하나의 가정으로 다음과 같은 단계별 도입방법을 검토해 볼 수 있다.
1단계: 2001년 시간 또는 일일 총량제 도입
시민단체의 반발, 국민여론, 법개정의 문제점 등을 고려 조심스런 접근이 필요하고 따라서 총량제 도입은 2001년 하반기를 목표로 추진하는 것을 검토해 볼 수 있다. 또, 도입 초기에는 어린이 시간대 최대 허용 시간 제한, 프라임 타임대 시간 제한 등으로 시민단체나 일반 국민의 공감대를 형성할 필요가 있다.
이 때 광고량 규제가 현행 대통령령으로 정하도록 되어 있는 것을 고시나 규칙으로 전환하는 것도 추진할 필요가 있다.
2단계: 2002년 주간 총량제 도입
2002년 6월 월드컵을 기점으로 방송광고 수요가 급증할 것으로 예상된다. 또한 월드컵은 방송광고산업의 국제화 및 선진화를 위한 중요한 기회가 될 것이다. 따라서 이 시점을 주간 총량제 도입의 기회로 삼는 것도 하나의 방법이다.
주간 총량제 도입시에는 중간광고 허용, 프라임 타임대나 특정 프로그램의 광고 제한 등의 규제요소를 완전 철폐해 순수한 총량제를 지향하는 것이 바람직하다.
3단계: 2005년 광고량 규제 완전 철폐
앞으로 4∼5년 내에는 방송 광고량에 대해서는 방송사의 자율에 맡겨 방송광고를 운영토록 하는 것이다.
8. 결 어
총량제에 대해 간략하게 언급했지만 사실 총량제를 도입하기 위해서는 우선 총량제에 대한 보다 심도 있는 연구가 필요하다. 제도 도입에 앞서 연구 검토해야 할 몇 가지를 들면 다음과 같은 것들이 있을 수 있다.
우선 외국의 방송광고 제도에 대한 비교 문화적 연구가 필요하다.
현재 국내에는 해외 여러 나라들의 방송광고 제도를 체계적으로 정리한 자료가 없는 실정이다. 따라서 외국의 광고량 규제, 광고거래제도, 심의제도 등을 다차원적으로 비교할 수 있는 연구가 필요하다. 이 같은 연구결과는 방송계 및 광고계뿐만 아니라 정부에도 귀중한 자료가 될 것이다.
두 번째는 방송광고 총량제가 국가 경제 및 방송산업, 광고산업에 미치는 영향에 대한 실증적 분석이 필요하다. 광고운영이 달라짐에 따라 프로그램 제작 및 광고수입변화에 따른 대책, 광고수주 및 운용에 대한 구체적 대안 등이 검토되어야 할 것이다. 산업적 측면에서 대기업이나 중소기업의 광고 기회의 변화에 따른 국가경제적 변화는 어떠한지, 손익은 어느 부문에서 발생하는지 등도 심도 있는 연구가 필요하다 할 것이다.
세 번째는 방송광고총량제에 대한 전문가 및 일반 국민에 대한 의견 조사를 할 필요가 있다. 전문가조사 결과를 토대로 방송광고 총량제 도입 시기, 방법 등을 도출해 낼 수 있을 것이다.
네 번째는 홍보의 필요성이다. 아무리 좋은 취지의 제도개선이라 할지라도 국민적 공감대를 얻지 못하면 그 개선책은 성공할 수 없다. 따라서 무엇보다도 국민적 지지나 공감대를 형성하는 것이 중요한데 이를 위해서는 적극적인 홍보가 필요하다. 무엇보다도 우선은 시청자의 광고에 대한 부정적 인식을 바로 잡는 일이 선행되어야 할 것이고 광고수입으로 운영되는 방송미디어가 보다 적극적으로 이러한 작업을 시도해야 할 것이다.
디지털 방송 및 다매체 다채널 시대 도래 등 방송 환경의 변화하고 있고 IMF 이후 방송 광고량 폭주와 방송광고제도 개선 욕구가 증대하고 있다.
따라서 제도 개선을 위한 다양한 도입 방안을 연구할 필요가 있고 특히 총량제도는 방송광고 산업 발전을 위해서 조속한 시일 안에 도입될 수 있도록 정부와 관계기관이 적극적으로 노력해야 할 것이다.