지상중계
「표시·광고의 공정화에 관한 법률」 제정안 공청회
편집실/정리
지난 7월 14일 공정거래위원회는 『표시·광고의 공정화에 관한 법률』제정안 공청회를 대한상공회의소에서 가졌다. 이날 공청회는 공정거래 질서확보와 소비자 정보제공이라는 관점에서 필요성이 제기되고 있는 표시·광고에 관한 법률 제정(안)을 놓고 광고업협회, 광고주협회등의 광고단체 대표들과 소비자를 대변하는 각계의 실무진 및 공정거래위원회 표시·광고과장 등 관련담당관이 참석한 가운데 활발한 토론이 있었다.
공정거래위원회측에서는 표시·광고에 관한 특별법이 광고의 활성화를 기하고 소비자를 보호하기 위한 불가피한 입법이라고 주장했고 소비자측에서는 공정한 상거래를 위해서 필요한 법이긴 하나 소비자보호 측면이 약하다는 지적이 있었다. 반면 광고업계에서는 광고활동을 제한하고 광고대행업자나 광고주들을 지나치게 규제할 우려가 있다하여 반대하였으며 설사 입법이 되더라도 많은 부분에서 수정·입법되어야 한다고 주장했다.
특히 광고대행사에 대한 벌칙조항이 불공평하고 광고표현의 자유가 침해될 소지가 많다는 점을 강조하는 등 양측의 의견교환이 있었는데 그 내용을 지상중계한다.
표시·광고의 공정화에 관한 법률 제정(안) 요약
제1조(목적) 소비자를 기만·오도하는 부당한 표시·광고를 방지하고 진실하고 유용한 정보의 제공, 공정한 거래질서 확립과 소비자를 보호한다.
제4조(부당한 표시·광고행위의 금지) 1.사업자의 시장점유율, 생산시설,기술수준 등이나 사업에 관한 내용 2.공급하는 상품등의 성능, 효능, 제조방법 등 상품에 관한 내용 3.가격, 품질보증, 서비스 기타 등의 거래조건 등에 관하여 소비자를 기만하거나 오인시킬 우려가 있는 허위 또는 과장의 표시·광고 행위를 금한다.
제5조(중요한 표시·광고사항의 표시) 소비자오인을 방지하고 공정한 거래질서를 유지하기 위하여 거래질서상 중요한 표시·광고사항이 있을 경우 이를 고시한다.
제6조(표시·광고내용의 실증) 사업자등은 소비자오인을 초래하거나 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는 광고내용에 대해 이를 실증할 수 있는 자료를 제출해야 한다.
제7조(사업자단체의 표시·광고 제한행위 금지) 사업자단체는 사업자의 표시·광고를 제한하는 행위를 하여서는 안 되며 표시·광고 제한행위를 인정하고자 할 때는 관계행정기관과 미리 협의해야한다.
제8조(광고대행사업자의 금지행위) 광고대행사업자가 사업자의 표시·광고를 대행함에 있어 부당한 표시·광고행위를 유도·조장하거나 직접 부당한 표시·광고행위를 해서는 안된다.
제9조(시정조치) 제8조를 위반한 행위에 대해서는 1.당해 행위의 중지 2.법위반사실의 공표 3.정정광고 4.기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제10조(임시중지) 소비자 또는 경쟁사업자에게 중대한 피해를 주었을 시 공정거래위원회의 결정이 있을 때까지 당해행위를 임시중지할 수 있다.
제11조(과징금) 제4조,제7조,제8조의 규정을 위반했을시 사업자는 매출액 100분의2를 곱한 금액을 초과하지 않는 범위, 사업자단체는 5억을 초과하지 않는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다.
제12조(손해배상책임) 사업자는 피해를 입은 자가 있을 경우에 손해배상의 책임을 진다.
제16조(공정 표시·광고 규약) 사업자 등의 부당한 표시·광고를 방지하기 위하여 자율적으로 규약을 정할 수 있으며 제4조 1항에 위반되는지의 여부를 공정위에 조사 요청할 수 있다.
제17조(관계기관등의 장의 협조) 공정위는 이 법의 시행을 위하여 관계행정기관의 장에 조사를 의뢰하거나 협조를 요청할 수 있다.
제19조(자문위원) 공정위는 표시·광고와 관련된 업무를 수행하기 위하여 자문위원을 위촉할 수 있다.
제26조(고발) 공정위는 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해하거나 소비자 피해가 크다고 인정되는 경우 검찰총장에 고발하여야 한다.
토론자 의견 요약
▶ 최창섭 서강대언론대학원장
표시·광고 법률안이 제정된다면 허위, 과장, 과대와 같은 광고의 문제점이 보완될 수 있고 광고와 소비자의 거리가 보다 좁혀질 수 있을거라 생각합니다.
각 조에 대한 의견을 얘기하자면, 먼저 제8조(광고대행사업자의 금지행위)와 관련, 소비자들은 광고가 게재되는 매체를 신뢰하여 제품을 구입했다가 피해를 보는 사례가 종종 있는데 이러한 사안은 광고주, 광고대행사업자, 매체사가 연대적인 책임을 져야한다고 생각합니다. 제10조(임시중지)와 관련해서는 임시중지를 결정할 때 그를 판단할 전문성이 확보되어야 하고 소명기회나 불복절차 등도 필요합니다. 또한 법적 제재를 가하기 전에 자율적인 규제가 가능한 근거조항을 마련(제16조(공정 표시·광고 규약))해야하며 제17조(관계기관 등의 장의 협조)·제19조(자문위원)와 관련,지방행정기관과 자문위원 등의 협조는 전문성의 부족으로 그릇된 판단의 우려가 있으니 보완되어야 합니다. 공정거래위원회만 고발이 가능하도록 한 조항(제26조(고발))은 소비자단체 등에도 확대해야 하며 제9조(시정조치)·제10조(임시중지)·제22조(벌칙)·제24조(과태료)등 동일사안에 대해 중복제재의 피해가 우려되니 이 조항에 대한 재검토가 필요합니다.
총괄적으로 정리한다면 1.광고주, 광고대행사업자,매체사가 함께 책임을 질 수 있는 환경이 조성되어야 하고 2.운영의 묘를 살리기 위한 전문성의 확보가 필요하며 3.광고주의 소비자에 대한 윤리의식의 전환과 4.책임성을 바탕으로 한 자율규제 근거가 마련되야 합니다.
▶ 민병호 광고업협회 부회장
입법이 만능은 아니고 법의 운영이라는 차원에서 현행 법의 개정을 통한 단일, 간소화된 법을 유효 적절히 운영하는 정책이 더욱 효과적이라고 생각합니다. 현행 공정거래법, 방문판매 등에 관한 법률, 할부거래에 관한 법률, 대외무역법, 품질경영 촉진법, 산업표준화법, 식품위생법, 소비자보호법, 약사법 등 관련법과 방송위원회, 종합유선방송위원회 등의 관련 규정에 표시·광고 규제법안이 산재되어 있으므로 새로운 특별법 제정보다는 산재되어 있는 각 관련 법규를 통합할 수 있는 법체계와 제도 마련이 바람직하다고 생각합니다. 이 특별법안의 내용은 `독점규제 및 공정거래에 관한 법률’을 상당부분 준용하고 있으므로 이를 발췌하여 특별법을 다시 제정하기 보다는 현행법에 소비자 권리 및 이익 강화내용을 일부 주요 핵심조항으로 추가, 개정하는 것이 더 효율적이라고 생각합니다. 따라서, 현재와 같은 내용의 특별법 제정은 바람직하지 않다고 생각하며, 법제정을 제고해 줄 것을 건의합니다. 다만, 정부에서 표시·광고의 공정화에 관한 법률의 새로운 입법이 현실적으로 절실하고 불가피하다면, 사업자와 소비자의 권리와 이익이 최대한 보장될 수 있는 내용으로 이루어져야 합니다.
구체적으로 제4조(부당한 표시·광고행위의 금지) 1항의 ‘소비자를 기만하거나 오인시킬 우려’라는 포괄적 표현은 표시·광고행위의 결과 소비자를 ‘기만하고 오인시킨 경우’로 수정되어야하며 제6조(표시·광고내용의 실증 등) 2항의 ‘거래질서를 저해할 우려가 있어 실증이 필요하다고 인정하는 경우’라는 표현중 ‘우려’나 ‘필요하다고 인정’ 등등의 용어사용도 수정되어야 합니다. 법 운영시 주체의 판단남용이나 판단기준의 모호성으로 인해 자칫 자율권의 훼손이나 권리의 침해가 예견되는 만큼 이를 예방하기 위해 ‘거래질서의 저해’사항과 ‘실증이 필요’한 사항에 대해서는 명문화해야 합니다.
제8조(광고대행사업자의 금지행위)와 관련, 광고행위는 광고주인 사업자로부터 자료와 정보를 제공받아 이를 근거로 광고회사가 표시·광고물을 기획·제작하는 것이 정상적인 광고행위의 절차인데, 마치 광고회사가 허위·기만적인 표시·광고를 유도·조장하는 주체로 오인될 우려가 있어 이는 반대합니다. 따라서 이 조항은 ‘사업자 및 광고대행사업자 등은 표시·광고를 함에 있어서 제4조 1항의 규정에 의한 부당한 표시·광고행위를 하도록 상호 또는 어느 일방이 유도·조장하거나 자기가 직접 부당한 표시·광고행위를 하여서는 아니된다’로 수정하는 것이 바람직합니다. 제10조(임시중지)의 내용은 원칙적으로 입법을 반대하나, 소비자의 피해를 예방한다는 취지에서 이 조항이 필요하다면 법안 제3항 사업자의 소명기회를 최우선적으로 적용하고 운용하여 사업자의 표시·광고에 관한 권리가 최대한 보장될 수 있도록 제정되어야 합니다.
광고회사에 부과되는 과징금 조항(제11조(과징금))에 대하여 원칙적으로 반대하며 벌칙조항을 유지하려 한다면 법안내용중 ‘대통령령이 정하는 매출액의 100분의 2’라는 표현은 매출액의 범위가 애매하니 이는 ‘당해 표시·광고행위’에 투입된 ‘총 광고비’로 제한하는 것이 합리적입니다. 과징금 규정의 적용은 사업자 또는 광고대행사업자 등 어느 일방의 책임소재를 분명하게 분리, 운용해야 합니다.
법의 정확하고 양심적인 운용과 집행을 위해 규제사항에 대한 포괄적 표현은 가급적 사용하지 말고 구체적으로 명문화해야 하고 명시되지 않은 사항에 대해서는 자율성의 보호와 광고행위상의 면책이 될 수 있도록 이른바 NEGATIVE SYSTEM 개념으로 법이 제정되어야 합니다.
▶ 김재옥 시민의 모임 사무총장
현행 광고관련 법규는 업자와 업자간의 불공정 거래행위 방지 차원의 법규가 대부분으로 여러번 문제제기를 해왔던 차인데 이번 공정거래위원회의 표시·광고에 관한 특별법이 제정된다면 소비자 보호를 한 차원 높일 수 있는 계기가 될 것이라 생각합니다.
제6조(표시·광고내용의 입증 등) 4항의 ‘개인이나 사업자 등의 사적 정보나 영업기밀에 해당하여 그 공개가 개인의 사생활이나 사업자 등의 영업활동을 침해할 우려가 있는 경우에는 이를 비치 또는 공표하지 아니할 수 있다’라는 표현과 관련하여 지금까지의 경험에 비추어 볼 때, 이 표현이 정보공개를 기피할 수 있는 수단이 될 우려가 있으므로 이 단서 조항을 삭제해야 합니다.
‘소비자 또는 경쟁사업자에게 중대한 피해를 주며 그 피해의 사후극복이 곤란하다고 인정하는 때에는… 임시중지할 것을 명할 수 있다.’라는 표현(제10조(임시중지) 1항)을 ‘명해야 한다’라는 의무조항으로 바꾸어야 하고 이는 동조 3항의 ‘당해 사업자 등에게 소명 기회를 반드시 주어야 한다’라는 표현과 비교해 볼 때 형평성과 일관성이라는 차원에서 수정이 불가피하다고 생각됩니다.
과징금(제11조)은 ‘매출액의 2/100’라는 범위가 적다고 생각되고 허위·과장 광고로 얻은 이익이 과징금보다 크지 않도록 과징금의 액수를 늘려서 차후 재발을 방지해야 한다고 생각합니다.
제12조(손해배상책임)·제13조(손해배상청구의 재판상의 주장책임 등)와 관련 소비자의 손해배상 청구가 민사재판을 통하지 않고 쉽게 이루어질 수 있는 가능한 절차를 규정할 필요가 있습니다. 또한 고발(제26조)과 관련, ‘공정거래위원회의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있다.’라는 조항은 소비자, 기업등 어느 누구나 고발이 가능하도록 수정되어야 할 것입니다.
이밖에 사업자가 부당광고를 하고는 잠적해 버리는, 소위 ‘Hit and Run’의 경우, 피해를 입은 소비자는 손해배상청구를 할 수 없으며 이같은 피해가 반복되고 있는데 대한 규제조항을 추가해야하고 홈쇼핑 등과 같은 유선방송프로그램도 광고라고 할 수 있는데, 이러한 유선방송프로그램도 규제대상이 되도록 수정해야 합니다. 또한 세계보건기구나 FAO등에서 광고관련 표현 규약을 제작중인데 이들 규약에서 금지하고 있는 광고표현(예:`아기관련제품이 아기의 뇌에 좋다’라는 표현 등)이 우리나라에서는 허용되고 있으니 이러한 표현에 대한 내용도 외국의 것과 비교, 보완해야 한다는 생각입니다.
▶ 윤세리 법무법인 율촌 변호사
이 법의 독자적인 존재의 필요성은 제1조(목적)의 ‘진실하고 유용한 정보의 제공을 촉진함으로써 공정한 거래질서의 확립과 소비자를 보호함’이라는 표현을 보면 알 수 있듯이 공정한 경쟁질서 확립을 위해 필요한 정보를 제공해야 합니다. 따라서 이 법이 각 광고관련 법규의 종합적인 법은 아니지만 필요한 법임에는 틀림없다고 생각합니다.
구체적으로 보면, 제5조(중요한 표시·광고사항의 고시)의 내용을 보면 정보의 표준화를 통해 경쟁촉진과 소비자 보호를 증진할 수 있고 제6조(표시·광고내용의 실증 등)는 실제 시행에 있어서 문제가 발생할 수 있으므로 이는 차후에 보완해야 할 것이며 경쟁 촉진을 위해 제7조(사업자단체의 표시·광고 제한행위 금지)는 필요한 조항이라고 생각됩니다. 제8조(광고대행사업자의 금지행위)에 의하면 광고표현의 창의성이 제한될 우려가 있으나 공정한 광고문화의 창달이 목적이니 만큼 어느 정도의 희생은 감수해야 된다고 생각합니다. 제26조 고발법의 내용은 소비자와 사업자의 상충된 입장을 균형에 이르게 하는 적절한 규제라고 생각되며 이는 형사처벌로 인한 부당한 결과를 최소화하려는 의도로 보여집니다.
▶ 강용선 매일경제신문 논설위원
기존의 광고관련법이 업자와 업자간의 공정한 거래를 규정한 것인데 반해, 이번 표시·광고에 관한 특별법은 업자와 소비자간의 공정한 거래를 규정한다는 점에서 바람직한 의도라고 생각됩니다. 다만, 법안 조문의 내용을 살펴보면, 모든 사항을 공정거래위원회가 처리하려는 독선적 요소를 발견할 수 있으니 이를 수정·보완해야겠습니다.
이에 대해 세부적으로 살펴보면, 제5조(중요한 표시·광고사항의 고시) 2항의 ‘의견을 들을 수 있다’라는 표현은 ‘들어야 한다’로 수정되어야 하고 3항의 ‘추정한다’라는 표현은 보다 구체적인 다른 표현으로 바뀌어야 합니다.
제6조(표시·광고내용의 실증 등) 2항의 ‘공정거래위원회는… 관련자료의 제출을 요청할 수 있다.’라는 표현과 관련하여 소비자도 실증자료를 요구할 수 있도록 규정해야 하며 광고로 인한 문제는 결국 광고주와 소비자간의 내부관계로서 여기에 광고대행사업자의 책임이 추가될 필요는 없다고 보며 이에 제8조(광고대행사업자의 금지행위)의 조항은 삭제되어야 합니다. 제10조(임시중지) 1항은 `Hit and Run’광고의 피해를 방지할 수 있는 좋은 아이디어라고 생각되지만 ‘중대한 피해를 주며’라는 포괄적인 표현은 시행령을 통해서라도 구체적이고 명백하게 명시되어야 합니다. 이는 법운용에 있어서 지나친 사업자의 권익침해를 방지하기 위해서 반드시 필요하고 동조 2항의 소비자에게도 청구권을 부여한 것은 바람직한 사항입니다.
과징금을 매출액의 이익에 비례하여 정한 것(제11조(과징금))은 부당광고로 얻은 이익이 과징금보다 많은 경우를 방지하기 위한 적절한 사항이지만 과징금의 매출액 비율은 조정이 되어야 합니다. 제12조(손해배상책임)·13조(손해배상청구권의 재판상의 주장책임 등)와 관련, 시행시 업체의 극심한 반발이 예상되는 조항입니다. 남용을 방지하기 위한 차원에서 ‘손해배상청구권은… 시정조치가 확정된 후가 아니면… 주장할 수 없다’는 내용은 적절한 명시라고 생각하며 다만, 손해배상청구의 대상을 시정조치의 모든 사항에 적용하기 보다는 명백한 법 위반 사실의 경우(9조 1항 2호 ‘법위반사항의 공표’)에만 손해배상의 책임을 묻는 것이 바람직하다고 생각합니다. 덧붙여 공정거래위원회의 고발독점권(제26조(고발))은 불합리한 사항이고 소비자 등도 고발이 가능하도록 수정되어야 합니다.
▶ 여정성 서울대 소비자학과 교수
이번 표시·광고에 관한 법률안의 의도가 적절한 정보를 소비자에게 신속하게 제공하는 환경을 만들자는 것이므로 찬성합니다.
지금까지의 관련법들은 소비자보호와 공정거래질서확립이라는 두가지 목적을 놓고 소비자보호는 항상 겉치레로 취급된 듯합니다. 그러나 이 법에서는 정확한 정보제공을 통한 소비자주권의 실현이라는 것을 명시(제1조(목적))해야 하며 이와 더불어 소비자가 제공 정보를 통해 소비자주권을 달성하는 것이므로 소비자보호보다는 소비자 복지구현, 소비자 주권실현이라는 표현으로 수정(제1조)되어야 합니다. 같은 맥락에서 제4조(부당한 표시·광고행위의 금지)의 ‘소비자를 기만하거나 오인시킬 우려가 있는 표시·광고’라는 문구가 부당광고에 대한 필요충분조건이라 생각되며 이에 ‘공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위’라는 표현을 덧붙일 필요는 없는 것 같습니다.
바람직한 정보를 제공해야하는 사업자의 의무와 제공된 정보를 효율적으로 사용해야하는 소비자의 책무도 함께 명시(제3조(국가 등의 책무))되어야 하고 이러한 관점에서 광고주, 대행사, 매체사의 공동책임 또한 명시되어야 합니다.
한마디 부연하자면 법률이 효율적으로 작용되기 위해서는 표시광고의 정보사용에 관해 소비자의 교육이 병행되어야 하고 부당광고 사실을 소비자에 공표하여 소비자가 모두 이 사실에 대해 알 수 있는 방안을 강구해야 합니다.
▶ 박효신 한국광고주협회 이사
공정거래위원회의 역할은 규제가 아니라 감시라고 할 수 있으며 이러한 측면에서 이 표시·광고에 관한 특별법안도 감시의 역할을 위한 법 즉, 완전한 자유와 결정이 이루어진 상태에서 방임이나 방종이 아닌 바람직한 광고법 역할이 될 수 있도록 입안되어야 합니다.
먼저, 표시와 광고는 목적과 표현방법이 다르므로 개별적으로 취급되어야 합니다. 즉, 표시는 소비자가 알아야할 사항을 자세히, 충분하게 알리는 것이고, 광고는 사업자가 알리고자 하는 부분에 대해서 매체를 통해 돈을 지불하고 알리는 것으로서 어느 정도의 과장이 인정되고 있음을 강조하고 싶습니다. 또한 광고의 정의와 범위에 대한 구체적 명시도 필요하다고 생각합니다.
위법사항이 있는지 결론이 내려지지 않은 상태에서 벌을 주는 것은 위헌의 소지가 있으므로 제10조(임시중지)는 삭제되어야 하며 제11조(과징금)와 관련, 여타 중대한 공정거래 위법행위와 광고가 동일한 과징금액을 적용받는다는 것은 문제가 있다고 생각됩니다. 현행 공정거래법에서도 제55조의 과징금 부과시 고려해야할 사항으로 위반행위의 정도, 기간/횟수, 이익의 규모가 명시되어 있듯이 과징금에 관한 내용은 보다 구체적으로 명기해야 합니다. 또한 자문위원 구성시는 반드시 광고전문가가 포함되어야 하므로 제19조(자문위원회)는 보완되어야 합니다.
끝으로 자율심의기구를 최대한 활용해서 공조체제가 유지되어야 법운영의 극대화가 이루어질수 있다고 판단되니 자율과 자유를 보장해 줄 수 있는 장치가 마련되도록 법 제정을 했으면 합니다.
▶ 신종원 서울YMCA 시민사회개발 부장
소비자참여의 보장, 자율규제 강화라는 법률 제정 취지에는 동의하나 내용에는 많은 문제가 있습니다. 근본적으로 공정거래위원회가 일하기 편한 방식으로 법을 만들려다보니 법제정 의도에서 벗어난 법률안이 아닌가 싶습니다. 전반적으로 법 내용이 광고계의 논쟁거리 사항이 아닌 소비자에게 직접적인 피해를 유발하는 광고에 대한 규제가 담겨져야 한다고 생각합니다.
제26조(고발)의 내용에 있는 전속고발권은 폐지되어야 하고 사기성 광고(Hit and Run)등 시급한 조치를 필요로 하는 건은 공정거래위원회가 신속히 처리할 수도 없고 모든 고발을 공정위가 한다는 것은 현실적으로 불가능하다고 생각합니다.
제5조(중요한 표시·광고사항의 고시) 2항의 ‘의견을 들을 수 있다’는 ‘의견을 들어야 한다’로 바꿔야 하고 제6조(표시·광고내용의 실증 등)의 실증청구권 독점 내용은 폐지되어야 합니다.
▶ 신강식 한국개발연구원 연구위원
제5조(중요한 표시·광고사항의 고시) 조항에서 규정하고 있는 공개의 대상이 되는 ‘중요한’ 정보는 소비자가 접하여 그의 행동이 바뀔수 있는 정보를 일컫는 것임을 지적하고 싶으며 제17조(관계기관 등의 장의 협조)의 내용은 앞 토론자들이 언급했듯이 지방자치단체에 권한 위임시 전문성 부족 등으로 권한 남용의 위험이 있어 폐지되는 것이 바람직합니다. 현재 여러 상황을 감안할 때 제26조(고발)중 전속고발권은 불가피한 사항이라 생각하며 제10조(임시중지)는 실제 법 적용시 경쟁사업자의 악용의 가능성 등 문제의 여지가 있으므로 재검토가 필요합니다.