각주
1) 이와 관련, 정보통신부(이하 정통부)는 2차 지역 전송망 설치지연에 따른 문제점을 해결하고, SO의 전송망 설치요구에 탄력적으로 대응한다는 취지아래, 사실상의 NO지정 자유화를 의미하는 동일지역 복수NO, 동일NO복수지역 참여허용을 골자로 하는 전송망사업 추가지정을 고시하기에 이르렀다. 정보통신부, 종합유선방송 전송망 사업자 지정계획(안), 1998.
2) 구조적 규제와 행위규제 완화를 비교할 때 전체 사업구도에 더욱 큰 영향을 미칠 개연성이 높은 쪽은 행위규제 완화부분이다. 왜냐하면 그것들은 사업자의 수익구조를 직접적으로 결정
3) 경험적인 연구에 따르면 미국 케이블TV 사업자가 프랜차이즈를 획득하고 프랜차이즈 조건을 이행하는데 소요되는 비용은 시설설치 및 망부설비용의 26%, 운영비용의 11%를 차지하여 가입자당 월평균 $7.78∼$12.31의 비용을 유발하고 이는 케이블TV 사업자 전체수익의 1/3에 해당한다. NO와 SO가 분리된 우리나라의 경우 SO가 부담하는 실제의 비용은 이보다 적겠지만, 그래도 상당한 비용을 차지할 것으로 판단된다. 만일 중계유선과 SO가 본격 경쟁할 경우 이 점이 고려되어야 하며, 그 방식은 중계유선에게 SO의 프랜차이즈 의무수행에 따른 비용 만큼에 해당하는 사업권료를 징수하는 형식이 될 수 있을 것이다. 원칙적으로는 과도한 프랜차이즈 의무는 결국 소비자가 지불하는 가격으로 전이되고, 그것이 규제자의 유·무형의 지대로 전환될 소지가 있기 때문에 바람직하지 않다. 이에 대해서는 Mark A. Zupan, "Cable franchise Renewals. Do incumbent firms behave opportunistically?", RAND Journal of Economics, 20, 1989, pp.473-82 ; Thomas W. Hazlett, "Private monopoly and the public interest : An economic analysis of the cable television franchise", University of Pennsylvania Law Review, 134, July, 1986, pp.1335-449, 참조.
4) 흔히 뎀세츠 비딩(Demsetz bidding)으로 불리기도 하는 프랜차이즈 비딩은 Demsetz의 1968년 논문에서 기본논리가 소개되었고, 그러한 이론이 최초로 적용된 것이 다름아닌 케이블TV 영역이었다. 주지하듯이 초기에는 아무런 규제를 받지 않았던 미국 케이블TV는 1960년대 이후 원격지 방송송신에 따른 지역방송국의 불만이 가중되면서 1966년 FCC의 전면적인 규제를 받기 시작했고, 지역별로 차이는 있지만 케이블TV의 프랜차이즈가 실시되기 시작한 것은 1970년대 초부터이다. 이와 같은 케이블TV 프렌차이즈 비딩에서 비딩참가자들은 RFP(request for proposal) 항목에 따라 제공되는 서비스의 질, 시설투자 규모, 그리고 가장 중요한 서비스가격을 써내고, 규제자는 이를 근거로 질높은 서비스를 가장 낮은 가격에 제공할 수 있는 신청자, 즉 가장 효율적인 사업자에게 독점사업권을 부여하게 된다. 그와 같을 때 만일 비딩참가자들의 숫자가 많고 경쟁적인 비딩이 이루어진다면, 프랜차이즈 비딩은 전통적인 독점기업 규제유형인 수익률규제나 최고가격규제보다 우월한 결과를 가져다 줄 수 있다. 왜냐하면 비딩단계에서의 경쟁은 참가자들이 제시하는 서비스가격을 개별기업의 평균비용 수준까지 끌어내릴 것이고, 그와 같을때 프랜차이즈 비딩은 피규제자가 필요치 않은 시설 투자를 확대시킬 여지(Averch-Johnson effect)가 상존하는 수익률규제나 규제자가 피규제자의 비용함수를 완전히 파악할 수 없는데서 오는 최고가격규제의 문제점을 해결할 수 있는 대안이 될 수 있다는 것이다. 이에 대해서는 Harold Demsetz, "Why regulate utilities?", Journal of Law and Economics, 11, April, 1968, pp.55-46; James C. Goodale, All about Cable Legal and business aspect of cable television and pay television, Law Journal Seminars Press, 1992, 제4장, 참조.
5) 프랜차이즈 갱신과정(renewal process)과 관련하여 기존시설의 양도, 인수의 의무와 관련된 논리적 체계는 원래 프랜차이즈를 획득한 기업의 독점행위가 발생할 가능성을 차단하고, 새롭게 프랜차이즈를 획득할 수 있는 잠재적인 경쟁자의 진입을 촉진하기 위한 목적으로 개발 되었다. 프랜차이즈 기간이 길어지면 프랜차이즈를 획득한 기업은 최초의 약속과는 달리 독점적 지위를 이용한 독점이윤을 전유할 가능성이 높아진다. 그와 같을 때 프랜차이즈 기간을 짧게 하여 잠재적인 경쟁자의 진입을 촉진시키는 것이 대안이 될 수 있다. 그러나 기존사업자와 새사업자가 프랜차이즈 비딩을 할 경우 기존사업자는 새사업자보다 유리하게 될 가능성이 높다. 왜냐하면 비록 새로운 사업자가 기존사업자의 평균비용(AVI)에 비하여 효율성에 기반한 낮은 평균비용(AVN) 함수를 가졌다 하더라도 만일 기존사업자의 시설투자가 감가상각이 이루어진 경우라면 기존사업자의 평균비용은 고정비용이 제외된 평균가변비용(AVCI) 수준으로 떨어지게 되고, 따라서 비효율적인 기존기업이 효율적인 진입자를 탈락시킬 수 있는 가격을 제시할 수 있기 때문이다. 즉, AVCI(Q)<AVN(Q)<AVI(Q)의 관계자 성립될 가능성이 높다. 이와 같을 때 만일 앞서와 같은 조항이 있다면 새롭게 시장에 진입하려는 기업은 기존 기업의 시설을 인수하는 것을 전제로 비딩에 참여하기 때문에 기존기업과 동일한 조건에서 경쟁할 수 있다는 것이다. 그리고 그와 같을 때 기존시설의 인수가격은 최초의 시설투자비에서 감가상각비를 감한 가격이 된다는 논리이다. 그러나 이와 같은 단순논리는 많은 문제가 있다. 우선 장부가격만으로 기존기업의 가치를 평가할 수 있느냐의 문제이다. 특히 기존기업의 사업 경험이나 인적 자본(human capital) 부분에 대한 고려가 전혀 이루어질 수 없고, 무엇보다도 마케팅 결과인 가입자에 대한 고려가 이루어지지 않기 때문이다. 실제 사업운영 차원에서 보면 케이블TV의 가치는 물리적인 망이나 시설이 아닌 가입자수로부터 도출된다는 점을 생각할 때 기존시설 양도, 인수시의 가격은 이와 같은 장부외의 가치가 반드시 고려되어야 한다고 하겠다. SO와 NO가 분리된 우리나라의 경우 SO가 이에 해당한다고 하겠다. recurrent, short-term contract에 관해서는 R. A. Posner, "The appropriate scope of regulation In cable television Industry", Bell Journal of Economics and Management Science, 3(1), sprung, 1972, pp.98-129. 이에 대한 비판적 검토는 Oliver E. Williamson, "franchise bidding for natural monopolies : In general and with respect to CATV", Bell Journal of Economics and Management Science, 7, spring, 1976, pp.73-104, 참조.
6) 미국의 L984년 케이블TV법의 관련조항은 다음과 같다. Sec.627.(a) If a renewal of a franchise held by a cable operator is denied and the franchising authority acquires ownership of the cable system or effect a transfer of ownership of the system to another person, any such acquisition or transfer shall be (1) at fair market value, determined on the basis of the cable system valued as a going concern but with no value allocated to the franchise itself ‥‥(b) If a renewal of a franchise held by a cable operator is revoked for cause ‥‥ any such acquisition or transfer shall be (1) at equitable price‥‥‥
7) 우리나라의 경우 SO와 NO가 분리된 상태에서 프랜차이즈의 가치를 제거시키는 작업은 현실적으로 어려운 점이 많다. NO의 경우에는 물리적인 시설투자 기준으로 양도가격을 계산하는 것이 상대적으로 수월하지만 SO의 경우에는 그렇지 않다. SO의 주된 자산가치는 앞서 언급한 바와 같이 가입자수에 의해서 결정된다. 그러나 그와 같은 가입자수가 프랜차이즈 지역의 특성에서 연유된 것인지, 아니면 SO의 마케팅서 연유된 것인지를 판단하는 것은 현실적으로 매우 어렵다.
8) 이상에 관해서는 James C. Goodale, 앞의 책, 제4장; Gary L. Christensen, The new era in CATV : The cable franchise policy and communication act of 1984, Practising Law Institute, L985, pp.193-197; Ernest 1. Reveal & Sarah D. Mott, "Cable franchise renewals, modification, and revocation", In Frank W. Lloyd(ed.), Cable Television Law 1990 : Revisiting the cable act, Practising Law Institute, 1990, pp.277-340, 참조.
9) 한전, 한통의 사업퇴출은 정책적인 문제와 함께 민사상의 문제도 함께 포함하고 있다. 왜냐하면 한전, 한통은 해당지역의 SO와 전송망계약을 맺었고, 최근의 사업중단은 명백히 계약 위반에 해당하기 때문이다. 그러나 정책적인 차원의 프랜차이즈 구역내 기투자시설의 처리문제와 민사상의 문제가 혼동되어서는 곤란하다. 민사상의 문제는 계약서 조항에 따른 사업 당사자간 손해배상의 문제지만, 전송망매각의 문제는 그와는 관련이 없는 프랜차이즈의 문제이기 때문이다. 즉, 이 경우의 계약당사자는 한전, 혹은 한통과 정부라고 할 수 있다.
10) 우리나라 케이블TV 사업이 갖는 문제점은 구체적으로, ① 프로그램 상품의 공공재적 성격에 대한 불충분한 이해와 critical mass 창출 메커니즘의 차단, ② collective goods로서의 케이블TV 가입자, ③ 손익분기가 다를 수밖에 얹는 삼분야 사업간의 순기능적 교차보조 시스템 차단, ④과도한 transaction cost 및 감시비용, ⑤ monopoly rent에 안주하려는 사업자와 규제자(rent seeking activities) 등으로 요약될 수 있다. 이에 대한 자세한 내용은 조은기, "케이블TV의 경제적 특성과 규제에 관한 연구", 한국방송학보, 봄호, 한국방송학회, 1997, pp.35-88, 참조.
11) 지금가지 케이블TV 성과를 판단하는데 자주 인용되었던 가입률(가입자수/전체가구수)은 정책홍보 차원에서는 어떨지 모르겠으나 실제의 사업운영 측면에서는 별다른 의미가 없다. 마치 임야 5천평을 가진 사람이 5백평만을 밭으로 갈아 놓은 채 작황을 이야기할 때는 5천평을 기준으로 이야기하는 것과 같은 꼴이며, 홈패스가 안된 가구수들은 다른 프랜차이즈 지역에 존재하는 가구들과 본질적인 면에서 하나도 다르지 않다고 하겠다.
12) 위의 표만으로 볼 때 가격과 관계없이 망사용료를 정액제로 동일하게 받지 않으면 손실이 발생한다는 NO의 주장은 반드시 맞는다고 할 수 없다. 적어도 수신료 인하비율을 초과해서 가입률이 늘어나고(혹은 기본채널을 제외한 부가수입이 늘어날 경우), NO의 망사용료 수입이 SO의 총수익에 연등하는 형태가 된다면 SO의 홈패스당 수익은 증가한다. 왜냐하면, 예컨대 위의 표에서 현재 수신료수입의 15.0%를 홈패스 1가구당 수익에 그대로 곱할 경우 NO의 홈패스 1가구당 순수익이 계산되는데 그와 같을 때 가격인하에 의한 침투율 증가에 따른 홈패스당 순수익의 증가는 동일비율로 증가되기 때문이다.
13) 이에 대한 자세한 내용은 Peter Bonnet & Television Carrot, "European Cable and Satellite", Financial Times, 1995, 참조.
14) 미국 케이블TV의 요율규제에 관해서는 Robert W. Crandall & Harold Furchtgott-Roh, Cable TV, Regulation or Competition, Brooking Institutions, 1996 ; Thomas W. Hazlett & Matthew L. Spitter, Public Policy Toward Cable Television : The Economics of Rate Controls, MIT Press, 1997, 참조.
15) 이에 대해서는 New Media Markets, 15(39), Oct., 1997; New Media Markets, 15(46), Dec., 1997, 참조.
16) 구체적인 자료는 없으나 우리나라의 중계유선은 이보다도 훨씬 높은 수치를 보일 것이라고 판단된다.
17) 실제로 가장 먼저 전화서비스를 시작한 영국의 대표적인 MSO인 TeleWest의 1997년도 결산보고서를 보면 비록 침투율은 낮은 20%대에 머물고 있지만, 본적적인 서비스개시 5년만에 영업이익상의 흑자를 기록하고 있다.
18) 한국케이블TV방송협회, SO전송망 확보 전략, 1998.
19) 이와 같을 때 NO의 이른바 원가주의에 의한 망사용료 책정은 자신의 비효율성에 의한 원가 상승분을 SO에게 전가시킬 소지가 다분히 있다.
20) 위의 회귀식에서 결정계수(R2)가.114라는 것은 사업구역의 총가구수와 실제적인 가입가구 수간에는 우리가 상식적인 수준에서 생각하는 것만큼의 관련성이 없다는 것을 간접적으로 말해 준다고 하겠다.
21) 영국 TeleWest의 대주주인 US West는 영국에서의 경험을 살려 향후 3∼5년내에 모든 Continental Cable System에서의 시내전화 서비스 제공을 목표로 하고 있다. 또한 Time Warner의 85%에 해당하는 영역에서 올해말까지 동축망을 통한 전화서비스를 제공하는 것을 계획하고 있다. 케이블TV 사업자와의 합병 내지는 전략적 제휴를 통해서 다른 RBOC 시장에 효과적으로 진출하려는 US West의 전략은 눈여겨볼 필요가 있다.
22) 이에 대해서는 Kuo-Feng Tseng & Barry Litman, "The Impact of the communication act of 1996 on the merger of RBOCs and MSOs : Case study : The merger of US West and Continental Cablevision", Journal of Media Economics, 11(3), 1998, pp.47-64 ; "Bell Atlantic offers video", www.teledotcom.com/news0998, 참조.
23) 케이블TV사업자의 기간통신 사업진출은 역으로 기간통신 사업자의 케이블TV사업진출을 의미하기도 한다. 앞서 언급한 바와 같이 앞으로의 정처방향은 SO-NO라는 용어 자체를 없애는 쪽으로 가닥을 잡아가는 것이 옳을 것이다. 그러나 현재의 상황에서, 만일 케이블TV 사업자의 기간통신 사업진출 허용이 전면적으로 검토될 경우 방송법 시안의 통신사업자의 SO 참여 불허, NO와 SO의 겸영금지조항은 독소조항으로 작용할 가능성이 높다고 하겠다. 다분히 현재의 전국 시내전화 독점사업자인 한통을 염두에 둔 이 조항은 전국전화 사업자에 대한 규정이 있는 전기통신사업법 및 시행령을 개정하여도 동일한 효과를 얻을 것으로 판단된다.
24) 현재 제2전국시내전화 사업자로 선정된 하나로통신 입장에서 전국적인 시내전화서비스를 제공해야만 하는 동기는 현실적으로 찾기 어렵다. 그리고 시내전화 부분에서의 경쟁이 반드시 전국사업자를 통해서 이루어져야만 한다는 논리 역시 강한 설득력이 있다고 하기는 어렵다.
25) 지역별로 프랜차이즈의 가치가 다르다는 점은 프랜차이즈를 관할하는 주체가 왜 지자체가 되어야만 하는가에 대한 주요한 이유이다. 그래야만 해당지역의 상황을 반영하여 프랜차이즈 의무를 부과할 수 있고, 그에 대한 실질적인 감시가 이루어질 수 있기 때문이다. 또한 중계유선 사업자와 케이블TV 사업자의 경쟁과 관련해서도 지역별로 상이할 수밖에 없는 공정한 경쟁의 조건을 만들어 줄 수 있다. 중앙정부나 위원회가 전지역에 있는 케이블TV 사업자 모두를 관할한다는 것은 케이블TV 도입의 근본취지와 배치될 뿐만 아니라 효과적인 규제가 발생할 가능성도 매우 적다. 중앙의 규제기관은 미국의 FCC처럼 큰 가이드라인만을 정하고 분쟁해결의 창구역할을 하는 것이 바람직하다고 하겠다.
26) 문제는 우리가 어떤 변수를 포함시켜야 하는가 하는 점에 있다. 잠재적인 사업자에 따라 다르게 인식될 수밖에 없는 정당한 시장가격의 문제를 보자. 정당한 시장가격은 사업자별로 다르게 인식되는 기회비용에 다름이 아니고, 이러한 시장가격의 차이는 망을 가장 효율적으로 쓸 수 있는 가능성으로부터 나오는 것이다. 특히 사업자별로 다르게 인식될 수밖에 없는 망의 시장가격에 대한 기준을 정하는 일은 만만치 않은 작업이 될 것이다.