외국의 지역방송 현황 3 - 독일
엄호현(한국방송개발원 원장)
I. 머리말
독일의 헌법은 모든 사람이 일반적으로 접근할 수 있는 정보원을 통해 정보를 제공받을 권리를 가진다고 명시하고 있다. 독일방송은 이러한 헌법적 기초하에서 자유스럽고 풍부한 정보를 제공하여 국민들이 사회에 대해 나름대로의 의견을 형성하는데 도움을 주어야 하는 의무를 갖게 되었다.
독일의 방송체제는 전후 공영방송에 의한 방송독점체제로 시작되었으나, 80 년대 기민·기사·자민당 연합정권의 적극적 산업정책에 따라 민간상업방송을 도입, 방송제도가 대폭적으로 변화하여 현재는 지상파 방송은 공영제를 근간으로 공익성을 담보하고, 민간상업방송은 케이블과 위성을 통해 송출된다. 또한 프로그램 규제면에서 뉴미디어를 통한 민간상업방송에 대해서는 다소 규제가 완화되어 있다.
동서독 통일이후 독일에서는 구서독의 방송제도가 그대로 적용되었다. ARD에 가맹된 총 16개 주의 11개 지역공영방송은 전국대상 프로그램을 ARD를 통해 방송할 뿐 아니라 제3방송을 통해 지역용 방송도 실시하고 있다. 이외에 제2방송인 ZDF(Zweites Deutsches Fernsehen)은 로든 주정부의 공동 중앙 조직체로서 전국대상의 프로그램을 방송한다.
상업텔레비전 방송사 역시 전국을 대상으로 프로그램을 방송하고 있다. 방송 위성에 의한 프로그램은 공공 2개 채널, 상업 3개 채널이며 통신위성을 통해 서는 상업채널 이외에 제3TV, 유료프로그램, 기타 유럽의 타국에서 수신되는 프로그램 등이 있다.
독일 각 주의 의회는 그 주의 방송의 내용에 관한 법적 권한을 가지고 있으며 연방정부산하 우정부는 단지 방송의 기술적 측면(CATV 시설 및 방송위성,통신위성 포함)에만 책임을 진다. 이는 1945년 이전의 나치통치 기간동안 매스미디어가 악용되었던 전례가 되풀이 되지 않도록 방송을 정부와 이해집단에서 독립 운영하기 위함이다. 법적 기관인 각 주의 지역공영방송사는 정보, 교육, 오락 등의 프로그램을 국민에게 송출한다. 이는 통일 이후 동록지역의 각 공영방송사에도 마찬가지로 적용된다. 따라서 독일방송의 핵심은 각 주의 방송법에 근거한 지역 공영 방송이라 할 수 있다. 독일 전체의 지역공영방송사는 총 11개인데, 보통 한 개의 주가 한 방송사를, 또는 몇 개의 주가 한 방송사를 공동 운영하고 있다. 11개 지역방송사는 Bayerischer Rundfunk(BR), Hessischer Rundfunk (HR), Mitteldeutscher Rundfunk(MDR), Norddeutscher Rundfunk (NDR), Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg(ORB), Radio Bremen (RB), Saarlndischer Rundfunk(SR), Sender Freies Berlin(SFB), Suddeutscher Rundfunk(SDR), Sudwestfunk(SWF), Westdeutscher Rundfunk(WDR)이다. 이 지역 공영 방송사들이 연합해서 공동으로 독일 제1방송인 ARD(Arbeitsgemeinschaft der ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik)를 형성한다.
지역공영방송사들이 연합해서 ARD방송사를 형성한 이유는 프로그램 분야 뿐만 아니라 법적, 경제적, 기술적, 행정적 분야에서 그들이 가진 공동의 이익을 보다 효율적, 적극적으로 추진하기 위해서이다.
ARD 형성 목적을 좀더 자세하게 기술하면
- 각 지역 공영 방송사들의 지역 분할권을 확립하는데 따른 공동이익의 추구
- 기타 각 방송사의 공동의 이익
- 프로그램, 기술, 경영상의 공동과제 해결
- 개별방송사에 영향을 미치는 법적조항의 적용과 규정에 대한 자문이라 할 수 있다. 전체적으로 볼 때 독일에서는 방송법제상으로 철저한 지방분권이 확립되어 방송이 지역주민과 보다 밀착된 프로그램을 방송하며 방송의 분권화와 집중화, 공영방송과 민간상업방송이 균형을 이루어지는 방송의 2원적 체계가 확립되었다고 하겠다.
이는 조만간 우리나라에서 존립하게 될 지상파 공영방송과 민영방송, 케이블 TV와 지역 민영 방송 등이 어떻게 조화를 이루어 나갈 것이냐에 대해, 특히 장기적으로 지방자치제도가 확립되어 감에 따라 어떻게 지역방송과 전국방송이 상호 보완적 역할을 해 나갈 수 있느냐에 대한 좋은 사례가 될 것이다. 이러한 점에서 독일의 지역방송을 전반적으로 파악한다는 의미를 찾을 수 있다.
II. 프로그램의 기본원칙
독일방송의 프로그램 기본원칙은 방송법에 뚜렷하게 명시되어 있다. 예컨대, Suiddeutscher Rundfunk의 기본원칙 1, 2장을 보면 이 원칙이 명시되어 있다.
1) 자유스럽고, 민주적이고, 평화로운 독일을 이룩하기 위해, 또한 세계 국가의 성원으로서 존경을 받고 스스로의 자존을 위해 독일의 방송은 전력을 다해 인간의 진리와 정의, 자유, 존중을 개인적인 권리에 앞서 지키도록 노력한다.
2) 이러한 목적을 위해 독일의 방송은 그 독립성을 유지해야 한다. 독일 방송은 특정 정당, 특정한 신념, 특정한 세계관을 지지하지 않는다. 독일 방송은 직·간접적으로 정부나 특정 그룹, 특정 개인의 도구가 되지 않고, 자유롭고 공정하며 공개적으로 전 국민에게 기여한다. 또한 Hessischer Rundfunk(HR)의 프로그램 기본원칙 역시 상당히 좋은 본보기가 된다. HR은 10가지 조목으로 이를 분류해서 열거하고 있는데 그 중 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다.
1) 방송은 독립성을 가지고 초당파적으로 뉴스나 논평, 오락, 교육, 학습, 예배 등을 수용자에게 전달해야 한다.
2) 방송이 헌법이나 법률을 위반하거나 타인의 규범적 종교적인 감정을 손상 시켜서도 안되며, 인종이나 피부색, 종교관, 세계관 때문에 특정인이 차별을 받아서는 안된다.
3) 방송은 진리에 입각한 사실을 보도하고 기사와 논평을 분명하게 분리해야 한다.
4) 주 정부는 방송을 통해 법률이나 행정명령 또한 여러 공지사항을 발표할 권리를 가진다. 5) 선거기간 중 정당이나 그 대표자의 방송시간 분배에 대한 규정, 다양한 종교관, 세계관, 경제적 방향에 대한 토론에 대한 규정, 방송을 통해 명예가 침해된 공인이나 그 지위 등이 같은 시간대에 자기 변명을 할 기회를 주어야 한다고 명시하고 있다.
III. 조 직
각 주의 지역공영방송사는 '방송법과 방송 국가 협약'에 따라 방송사내에 방송 프로그램과 그 경영을 감독, 지도하기 위한 세가지 조직을 두고 있는데, 방송 위원회 (Rundfunkrat), 행정위원회(Verwaltungsrat), 사장(Intendant)이 그것들이다. 방송위원회 위원들은 사회적으로 주요한 집단들의 위임자로서 공공의 이해를 대표하며 지역공영방송을 감독한다. 그들은 주의회에서 선발되거나 직접 정당, 교회, 경제분야, 문화분야 등에서 선출된다.
방송위원회는 지방방송사 사장에게 프로그램 구성에 대한 자문을 하거나 각 주가 가진 방송법상의 프로그램 기본원칙을 방송프로그램이 지키는지 여부를 감시한다.
행정위원회는 각 주 방송사의 예산계획을 화정하고 경영이 잘 되는지 여부와 기술에 관한 의견을 제시한다. 행정위원회 위원들은 방송위원회에서 선출된다.
방송사 사장은 행정위원회에서 선출되어 방송위원회의 동의를 얻는다.
방송사 사장(Intendant)은 방송위원회와 행정위원회의 결의에 따라 방송사를 이끌어 나가며, 프로그램에 대한 책임을 지고 방송사를 대표한다.
방송사 감독기관의 조직은 각 주의 방송법에 따라 조금씩 다르다. 대표적인 두 가지 경우를 살펴 보면 (그림 1,2)와 같다.
이러한 감독기관의 조직으로 방송은 국가에서 독립된 기관으로서의 위상을 확립한다. 그러나 실제로는 방송에 대한 정치적인 영향력을 전적으로 배제하지는 못한다. 비록 정당 대표자들이 방송위원회에 과반수 이상으로 참여하지 않아도 지역공영방송사에 참여하는 많은 위원들이 지지하는 정당이 있기 때문에 정치적 입장에 따른 분파가 이루어져 있다. 이따금 방송사 고위 간부들의 위치가 정치적 입장에 의해 결정되는 경우가 발생하여 여론의 비판을 받기도 한다. 주 방송위원회의 위원 수는 각 주마다 상이하지만 일반적으로 그 주를 대표 하는 의회와 정당, 주정부, 기업인 대표, 종교계 대표,노동자 대표, 지역정치 집단, 교육, 문화, 여성계, 학자, 청소년 관계자, 스포츠, 언론인, 농업, 사회복지기관 등에서 선발된다.
지역 공영 방송사들은 방송 프로그램에 특정한 정치적 지향성을 담지않고 내용적으로 균형성을 유지하기 위해 노력한다.
방송사내의 조직은 각 방송사별로 조금씩 다르지만 대체로 <그림 3>과 같이 조직되어 있다.
IV. 프로그램 구조
1. 라디오
각 지역공영방송사는 4∼5개의 라디오 채널을 가지고 있으며, AM이나 FM으로 송출하고 있다. 채널이 하나 이상이기 때문에 프로그램의 다양성을 충분히 발휘하여 정치, 경제, 뉴스, 지역보도, 오락, 음악, 스포츠, 드라마 등을 심도 있게 다를 수 있다. 또한 대부분의 지역 공영 방송사들은 문학과 학문분야 프로그램 역시 다루고 있으며, 외국인 노동자를 위해 해당 외국어로 방송하기도 한다.
각 4∼5개의 지역공영방송의 라디오 채널은 내용상 큰 차이를 보인다. 제1 라디오는 심층적인 시사보도(대개 정치와 경제, 사회, 문화 등이 주 프로이다)를 주로 방송하며 일반적으로 음악을 사용하지 않는 매거진 형식을 취한다. 종합 편성인 제1라디오 프로그램에는 오락 프로그램들(카바레 드라마, 퀴즈)도 포함된다.
라디오 2방송에서는 보통 고전음악과 문화 프로그램, 특수한 드라마 등이 방송된다. 라디오 3, 4방송은 주에 따라 상이하게 편성되어 있다. 이 둘은 상이한 연령대의 청취자들의 욕구를 다양한 방식으로 충족시켜 준다.
이 두 방송은 매시간 짧은 시사 뉴스나 교통정보, 소비자를 위한 상식 등과 정치, 사회에 관한 테마를 짧게 제시한다. 또한 이들 중 한 채널은 지역에서 일어나는 일들에 관한 뉴스를 집중적으로 다룬다.
지역정보 프로그램은 점차 그 중요성을 더해가고 있는데, 그 이유는 70년대 이후 지역정보에 관한 청취자의 관심이 부단히 증가하고 있기 때문이다. 독일에서는 라디오 방송의 지역화가 크게 비중을 차지함에 따라 라디오 채널중의 하나에서 지역소식 프로그램을 전달하는 것이 의미 있어 보인다.
전반적인 라디오 방송의 전문화는 청취자들에게 원하는 프로그램을 어느 라디오 방송에서 신속하게 청취할 수 있는가와 어느 라디오 방송을 들었을 때 어떤 프로그램을 기대할 수 있는가를 신속히 판단하게 해준다고 볼 수 있다. <표 1>은 Bayern지역의 라디오 프로그램 내용을 분석한 표로서 어떤 내용의 프로그램이 어느 정도 비율로 편성되어 있는지를 보여주고 있다.
지역라디오 프로그램 편성은 지난 수년간에 걸쳐 채널 전문화를 두드러지게 지향하고 있다. 위의 표에 나타나듯이 Bayern 1 라디오 방송은 경음악을 70%이상 방송하고 있으며, Bayern 2는 정치·문화 등의 정보제공 프로그램, Bayern 3은 경음악과 시사매거진 프로그램, Bayern4는 99% 이상의 고전음악, Bayern 5는 정치 프로그램을 87% 방송하고 있다. 이는 다른 지역에서도 유사하게 이루어진다.
2. TV 프로그램
지역 공영 방송사들은 협약을 통해 자체 제작한 프로그램들을 제1방송인 ARD를 통해 전국적으로 방영하고 있으며, 또한 독자적으로 지역방송인 제3TV를 주 방송사별로 운영하고 있다. 지역방송은 각각의 송출 지역에만 방송프로그램이 방송된다.
제3방송은 특정 지역에만 송출되기 때문에 그 지역에 적합한 테마 중심의 프로그램들이 방송되는데 테마는 지역정치로부터 문화에 이르기까지 다양하다. 특히 제3방송에서는 교육과 교양프로그램이 강조된다고 볼 수 있다.
대부분의 지역공영방송은 규칙적으로 학교교육 방송과 다양한 재교육 프로 그램을 제작·방송한다. 먼저 제1방송인 경우, 각 지역공영방송사는 국가협약에 의해 총프로그램 시간 중 어느 정도의 시간을 어떤 종류의 프로그램에 할당 해야 하는지를 결정하며 그 시간대에 프로그램을 송출한다. 각 지역방송사가 담당하는 프로그램은 유형에 따라 몇 가지로 구분된다.
- 각 지역방송사가 자체 경비부담으로 제작한 프로그램으로 독립제작사에 프로그램을 발주하거나 구매하여 그 방송사가 맡은 제 1방송 프로그램'시간대를 채우는 경우
- 모든 지역방송사가 공동으로 제작한 프로그램이나 공동으로 구매한 프로그램은 공동기금에 의해 재정지원이 이루어진다. 또는 한 지역방송사가 다른 모든 지역방송사의 위탁을 받아 프로그램을 제작하는 경우가 있다. 공동프로그램은 각 지역방송사가 맡은 프로그램제작 부분만큼 수신료를 받아 이것으로 경비를 충당한다.
예컨데 Bayerischer Rundfunk는 1993년 제1방송인 ARD에 총 공동프로그램 시간중 15.9%를 방송했다. 이를 유형별로 나누어 보면 <표 2>와 같다.
Bayerishcer Rundfunk는 여기에 ARD 오전 프로그램(총 7529분)과 초저녁 지역 프로그램(광고제외 36,569분)까지 분담을 맡는데, 이는 타지역 공영 방송사의 경우도 공히 마찬가지이다. 여기서 오전 프로그램은 9시에서 13시 45분(토요일 13 : 05까지), 초저녁 지역 프로그램은 평일 17시 25분부터 20 시(토요일 17 : 25∼18 : 00, 19 : 00∼20 : 00)까지 방송되는 프로그램을 말 한다.
참고삼아 각 지역 공영 방송사가 ARD프로그램의 참여 %를 보면 다음과 같다.
BR=15.9%, HR=7.2%, MDR=7.1%, NDR=17.1%, ORB=1.2%, RB=2.0%, SR=2.7%, SFB=6.2, SDR=6.4%, SWF=9.2%, WDR= 28.3%
이는 총 ARD방송시간의 56.1%(142,724분)를 차지하며 나머지는 공동제작 프로그램으로 총 43.9%(111,747분)를 차지한다.
또한 각 지역방송사는 제3방송인 지역방송을 통해 자체 프로그램을 송출 하는데 Bayern Rundfunk(BR)의 제3방송을 통한 프로그램 내용을 분류하면 <표 3>과 같다.
V. 재정
독일 각 주 지역공영방송의 재정은 수신료와 광고수입으로 이루어진다. 전국적으로 동일한 수신료는 독일 각 주의 주지사들이 공동으로 결정한 후, 주 의회의 동의를 통해 이루어진다. 수신료는 지역 공영 방송사들의 프로그램 제작을 위한 주요 수입원이라 할 수 있다. 1992년, 1991년의 총 지역공영방송사의 수입원 구조는 <표 4>와 같다.
전체적으로 민간상업방송의 광고 수주비율이 해마다 높아짐에 따라 공영방송사의 수신료 의존율은 심화된다. 수신료는 구 서독 지역에서는 월 23.80DM (기본 수신료 8.25DM, 텔레비전 수신료 15.55DM)이며, 구 동독지역 20, 60DM(1993년)이다.
수신료 중 약 30% 정도가 제2공영방송인 ZDF에 지급되며 약 70% 정도 가 제1방송 소속인 방송사들에 할당된다.
지역 공영 방송사들은 각각 해당지역에 있는 수신료 지불인이 숫자에 비례해 수신료를 할당 받는다. 각 지역공영방송사의 규모와 수신자 수가 틀리기 때문에 각 방송사의 수신료 수입은 차이가 난다.
각 지역방송사가 다양한 프로그램을 만들기 위해서 충분한 재정을 확보한 방송사들이 그렇지 못한 방송사들을 재정적으로 도울 수 있도록 국가협약에 명시되어 있다.
각 지역 방송사들은 또한 광고를 통해 수입을 확보하는데 이를 위해 자회사가 각각 설립되어 있다. 텔레비전 광고의 경우 모든 지역방송사가 동일한 원칙이 적용된다.
1년 평균으로 봐서 순수한 광고시간은 매일 약 20분 정도이며, 20시 이전 지역프로그램 시간에 3∼5블럭으로 나누어져 방송된다. 보통 광고스폿은 7초, 15초, 20초, 30초, 45초, 60초로 이루어지며, 각 블럭은 광고로서 명확히 명시되어 있다.
Vl. 주(洲) 민간상업방송
독일 각주의 공영방송에 대응하는 민간상업 텔레비전은 주별로 존재하지는 않는다. 단지 이 방송사들이 각 주에서 상업방송의 감독과 통제를 담당하는 주(洲)미디어청(Landesmedienanstalten)의 방송허가를 맡아야 한다.
이들은 위성과 케이블을 통해 방송되는데 예컨대 'RTL'은 199년 초 독일 전가구의 2/3정도, SAT-1은 약 62% 정도가 시청하였다.
라디오의 경우에도 1991년 현재 100개 이상의 방송사가 전국적으로 방송을 하고 있지만 텔레비전의 경우와는 달리 전국대상의 방송은 불과 몇 개 안되고 대부분의 지역방송을 하고 있다.
독일의 방송법에 의거 지역라디오방송은 프로그램의 다양성과 지역주민에 밀착된 프로그램을 방송하도록 되어있다. 따라서 지역공영라디오나 민간상업라디오의 경우 채널의 전문화와 지역위주의 방송이 이루어지는 추세로 나가고 있다.